《糧食法》的可為與不可為
發表時間:2015年08月25日 點擊:

   《糧食法(征求意見稿)》(下稱《意見稿》)在系統性和全面性上值得稱道,但細細研讀,又不得不承認在涉及“糧食安全”方面的一系列敏感問題,諸如糧食食品安全、轉基因技術應用、農業補貼以及外資進入風險等重大事件上,《意見稿》沒能給出規范和解答。
  
  那么,什么才是該立法的?從性質上看,法律條文應當具備權威性和強制性,對“可為與不可為”的內容進行清晰的界定,成為行為的規范和依據。筆者認為,《糧食法》規范的重點在于國家調控、糧食生產、收儲、進出口貿易這幾個領域,因為很多針對這些領域的政策和調控行為都是特定的,具有強烈的“糧食”印記。
  
  從法律的高度規范糧食調控
  
  《意見稿》加強了對政策性企業的審批,這值得肯定,但同時把審批權力放大至部分市場領域,則有待商榷。
  
  一是對新建或擴建以玉米、小麥、稻谷為原料的糧食深加工項目實行核準制。為保證飼用糧需求,國家對目前已占據1/3強的深加工消費進行調控是大勢所趨。但采用對項目實行核準制的方法并不理想,因為這是對市場的直接干預行為。且不說項目審批提高了行政部門的尋租空間,單說資源配置能力,行政部門如何判斷是否由這個企業而非另一個企業來從事深加工?一個項目是否應該實施,身處市場當中的企業自然比行政部門對環境敏感得多,因而也更具有科學的抉擇能力。那么如何控制過快發展的糧食深加工行業?其實只要取消補貼政策即可。深加工行業的超額利潤很大部分來自于國家補貼,若然沒有了國家補貼,該行業剩下的只有正常的產業利潤,斷然不會導致項目盲目上馬的瘋狂。堅決做到這一點即可。
  
  二是建立“糧食經營者最低、最高庫存制度”。但筆者認為,相比較而言,建立“糧食庫存登記制度”更有意義。盡管《意見稿》強調在市場供過于求,價格下跌較多或供不應求,價格上漲較多之時才要求企業履行最低、
  
  最高庫存制度,但顯然缺乏可操作性,因為市場價格在任何時候都是“合理的”,因為它“合理”地反映了供求關系,而沒有下跌或上漲較多之說。假如國家對價格的漲跌幅度進一步量化界定,就等于限定了企業的盈虧空間,與“開放糧食市場”的總則不符。企業都是逐利的,一旦出現嚴重短缺情況,政府大可用高價買入、低價賣出的方法來保障消費者的需求。
  
  政府要做的是盡快構建權威的“糧食信息系統”,包括建立“糧食企業庫存登記制度”。保證市場信息的對稱才是保障糧食安全的基礎。
  
  此外,《意見稿》未能對各部門的責權做出明確的界定,特別是對于身份尷尬的行業協會,法律應賦予其發揮更多實質性作用的權責。鑒于我國糧食行業信息體系落后的突出問題,行業協會應著重加強其統計、研究以及服務功能,包括對全行業基本情況進行統計、分析,開展國內外糧食行業情況的調查,研究行業面臨的重大問題,促進行業發展。
  
  生產安全不應被“忽視”
  
  此次《意見稿》廣受詬病的一點是在糧食生產安全問題上過于輕描淡寫,沒有解決實質問題。包括以下三方面的安全問題:一是轉基因生物技術安全:觀念要開放,行動需謹慎。國家對轉基因技術的態度總體是支持的,不過現階段對轉基因技術的推廣應用制定更多的限制是十分必要的,因為我國尚不具備對該技術進行大范圍推廣應用的有效安全管理環境。因此,在這個問題上,國家首次明確對轉基因技術進行嚴格管理的態度值得稱贊,但在具體細節上明顯做得不夠。正如業內專家所言,作為一部法律,用“有關規定”的說法過分含糊,“禁止擅自使用”也給違規者留下鉆空子的機會,這些都有待于在修改中進一步澄清。
  
  二是生產資源的安全!兑庖姼濉诽岢觥皣覍嵭凶顕栏竦母乇Wo制度和水資源管理制度”,但同樣沒有更深入和具體的規定。耕地和水資源是未來糧食生產乃至我們人類生存的基本資源,應當怎樣保護需要有科學的思路。目前,“18億畝耕地紅線”的概念在學界存在著激烈的爭議,“耕地紅線應當由誰來守?”也是眾說紛紜。在核心問題尚未解決的當下,《意見稿》以一種相對模糊的方式表述反而是恰當的。但這方面內容應成為《糧食法》重點關注的對象,盡快啟動這個宏大的課題,從理論到實踐上進行科學驗證,最后從法律的角度對科學的研究結論加以規范和保護。
  
  第三是生產者的安全。即確保種糧對生產者有足夠的刺激,如果大面積出現“空村、撂荒”等生產者不足的現象則可視為生產者不安全。怎樣才能有效地刺激農民種糧積極性?除了鄭風田教授提出的“把價格搞對”(即不要價格管制,縮小工農剪刀差)之外,筆者認為把現行過多的面向企業的補貼轉變為補貼農民效果會有本質的提高,因為非直補方式相對而言存在著高漏損率。由行政部門來甄選補貼的發放企業,難以避免“劣幣驅逐良幣”的不良效應。以良種補貼為例,一方面,在缺乏有效監管的情況下,其報批過程存在尋租空間,深受農民歡迎的品種或因為“非質量”因素而被排除在補貼之外。另一方面,農民的自主選擇權會受到較大程度的限制。為了享受國家補貼,農民不得不選擇指定的品種,導致一些被行政部門排除在外的“良種”無人問津。糧食儲備體系需重構
  
  《糧食法》明確“國家實行中央、地方糧食儲備制度”,并對兩級儲備糧的管理做了簡單的描述,但這遠遠不能滿足現階段儲備糧體系強烈“重構”需求。要解決的問題有:一是如何科學界定儲備糧規模?儲備糧規模應適中,并不是越大越好。
  
  規模過大容易造成存儲過程中的浪費和降低市場配置資源的效率。有專家研究表明,我國糧食庫存比保持在25%~30%的水平即可,當前處于偏高狀態。當然,這只是一家之言,而《糧食法》的職責就是對儲備糧規模的測定程序進行明確規定,確保整個過程的科學性和客觀性。
  
  二是儲備糧結構的調整。突出表現在產銷區域布局、中央和地方儲備結構以及儲備品種結構(包括原糧與成品糧、口糧和非口糧、優質糧和普通糧以及進口糧和國產糧等品種結構)等方面。這要求糧食儲備體系因應外部環境而深化結構調整,以此推動我國儲備糧從總量安全走向結構安全。

    三是政策性儲備糧收購主體經營范圍的界定。筆者認為,政策性企業的經營范圍本來就應該在“市場之外”,彌補市場失靈,而不能利用政策優勢去參與市場競爭,這對廣大市場企業是十分不公平的。不過對于掌握巨大糧食資源的主體而言,“這些糧食白白放在那兒,不進行適當經營,是一種資源的浪費”也是個實在的道理。要解決這個問題恐怕還得從整個收儲體系的重新設計出發,包括近年來毀譽參半的糧食最低收購價政策。
  
  一部法律不可能從一誕生就是完善的,正如鄧小平同志所言:“修改補充法律,成熟一條就修改補充一條,不要等待成套設備!蹦壳斑@部醞釀多年的《糧食法》終于出臺了征求意見稿,盡管與業界期望有落差,但也邁出了最為艱難的第一步,取得了階段性勝利,至少確立了“依法治糧”和“以市場配置資源”的思想內核。在這一基本框架下,國家應以更大的決心和魄力,盡快推進業界關注的幾個具有糧食行業特征的重大課題的研究。前路肯定依舊漫長,唯有繼續求索罷!
  
  《糧食法(征求意見稿)》加強了對政策性企業的審批,這值得肯定,但同時把審批權力放大至部分市場領域,則有待商榷。不過,一部法律不可能從一誕生就是完善的,相信通過集思廣議、反復修訂,國家最后頒布的這部“糧食大法”一定會“眾望所歸”的。

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